DEMOCRACIA INTERCULTURAL Y REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN AMÉRICA LATINA
FGERNANDO MAYORGA UGARTE
El objetivo de mi exposición será incrementar las dudas, las mías y las de todos ustedes,
porque creo que esa es una de las finalidades del seminario. Una perspectiva comparada
-escuchando la exposición de María Ollier acerca del caso argentino- permite equilibrar
nuestra propia perspectiva de análisis e intentar salirnos de esa manía negativa que
tenemos en incidir demasiado en la excepcionalidad del caso boliviano. No obstante, me
referiré a esa excepcionalidad.
Partiendo de una mirada general considero que, aparte del "giro a la izquierda"
que analizó Benjamín Arditi, también tenemos otro cambio en América Latina. Es el
tránsito, sobre todo en la región andina, de un modelo que era de presidencialismo de
coalición hacia un presidencialismo personalizado, centrado y basado en un liderazgo
fuerte. Correa en Ecuador, Chávez en Venezuela, Uribe en Colombia y Evo Morales en
Bolivia serían ejemplos de esta última figura; precisamente en torno a este tema es que
evaluaré las peculiaridades del caso boliviano.
Fernando Mayorga U.
Decisionismo presidencial
y pluralismo político
en Bolivia
El objetivo de mi exposición será incrementar las dudas, las mías y las de todos ustedes,
porque creo que esa es una de las finalidades del seminario. Una perspectiva comparada
-escuchando la exposición de María Ollier acerca del caso argentino- permite equilibrar
nuestra propia perspectiva de análisis e intentar salirnos de esa manía negativa que
tenemos en incidir demasiado en la excepcionalidad del caso boliviano. No obstante, me
referiré a esa excepcionalidad.
Partiendo de una mirada general considero que, aparte del "giro a la izquierda"
que analizó Benjamín Arditi, también tenemos otro cambio en América Latina. Es el
tránsito, sobre todo en la región andina, de un modelo que era de presidencialismo de
coalición hacia un presidencialismo personalizado, centrado y basado en un liderazgo
fuerte. Correa en Ecuador, Chávez en Venezuela, Uribe en Colombia y Evo Morales en
Bolivia serían ejemplos de esta última figura; precisamente en torno a este tema es que
evaluaré las peculiaridades del caso boliviano.
Este asunto adquiere mayor importancia porque Bolivia se encuentra en proceso
de implementación de una nueva Constitución Política del Estado y, por ende, tiene que
ver con los posibles efectos políticos de los cambios constitucionales. Es un tema que está
presente de manera distorsionada en el debate público, en los mass media, y es uno de
los ejes discursivos que marca la relación entre oficialismo y oposición, la cual insiste en el
uso de nociones como populismo y totalitarismo que impiden abordar de manera correcta
esta problemática. A nuestro juicio, la pregunta es ¿Vamos hacia un presidencialismo de
mayoría, de tipo mayoritario, o hacia un presidencialismo con características pluralistas?
Este debate está nítidamente planteado desde que el presidente Morales, el
19 de mayo de 2009, en medio de una concentración pública manifestó: "Ojalá desde
diciembre de este año podamos tener realmente el poder. Que el poder lo tenga el
pueblo significa que tengamos el poder Ejecutivo y el poder Judicial. No estamos en el
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Democracia intercultural y Representación política en Améri ca Latina
poder, sólo tenemos el gobierno, el Poder Ejecutivo". Declaraciones que la oposición
consideró como una confesión de las pretensiones "totalitaristas" del MAS, mientras que
el oficialismo aclaró que la democracia se basa en la voluntad popular expresada en las
urnas. Es decir, esta discusión está centrada en la contraposición entre autoritarismo y
democracia y considero que debería leerse en otra clave, esto es, entre "mayoritarismo" y
pluralismo.
Precisamente, ese es uno de los desafíos que enfrenta la democracia boliviana
encaminada hacia los comicios generales de diciembre en 2009. No sabemos en qué
condiciones se realizarán las elecciones, lo evidente es que estamos ante la aplicación de
nuevas normas constitucionales que, como veremos, no presentan cambios sustantivos
en cuanto al diseño del sistema político. Si bien se ha definido un nuevo modelo estatal
-el Estado Plurinacional y descentralizado con autonomías- los cambios son leves en
cuanto a la representación política.
Para evaluar los posibles efectos políticos de los cambios constitucionales
inicialmente realizo un balance del ejercicio del poder presidencial en los tres años de
gobierno de Evo Morales (2006-2009), porque ahí se encuentran varios elementos que
pueden marcar las condiciones del contexto político de la democracia boliviana a partir de
2010.
En este balance resalto la existencia de límites institucionales para el ejercicio del
decisionismo presidencial habida cuenta que estamos, en el ciclo democrático inaugurado
en 1982, ante el primer caso de un candidato que obtiene victoria de mayoría absoluta en
las urnas y, por tanto, accede de manera directa a la presidencia, sin mediación congresal
ni necesidad de conformación de una coalición de gobierno. Consiguientemente, Evo
Morales inició su gestión con una legitimidad incontrastable proveniente de las urnas,
sin embargo enfrentó un escenario político complejo debido a la inédita concatenación
de tres novedosos espacios político-institucionales: gobierno dividido, división vertical de
poderes y asamblea constituyente.
En primer lugar se dio una figura de gobierno dividido desde enero de 2007
cuando la oposición cerró filas en el Senado y utilizó su mayoría para frenar las iniciativas
gubernamentales. En diciembre de 2005, el MAS había obtenido mayoría de escaños en
la Cámara de Diputados pero fue la segunda fuerza en el Senado, que pasó al control de
la oposición desde el segundo año de gestión parlamentaria. Por esa razón se produjo
una situación de gobierno dividido, o sea que en las relaciones entre los poderes Ejecutivo
y Legislativo, una de las cámaras actuó a contramano de las decisiones del partido del
Presidente de la República.
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La reinvención del presidencial ismo
En segundo lugar, con la elección directa de prefectos en diciembre de 2005, por
primera vez en la historia del país se produjo una situación de división vertical de poderes.
En la medida que los prefectos fueron elegidos por voto ciudadano, el Presidente de la
República cedió su prerrogativa constitucional de designar autoridades departamentales
o sea, vio reducidos sus recursos de poder. Y como los resultados de esa elección dieron
una mayoría de prefectos opositores -seis de nueve autoridades departamentales-, la
relación entre el gobierno central y varias regiones se tornó conflictiva y se tradujo en esta
figura inédita de pugna vertical.
En tercer lugar, el proceso constituyente se encaminó hacia la realización de la
Asamblea Constituyente (entre agosto de 2006 y diciembre de 2007) que estuvo sometida
a presiones por parte de actores sociales; por un lado, el movimiento campesino indígena
en las filas del MAS y, por otro, el movimiento cívico regional y empresarial respecto
a las fuerzas de oposición. En ambos casos, la incidencia de estos actores sociales fue
decisiva para el curso del proceso constituyente; en el caso del MAS, porque asumió la
propuesta de texto constitucional del movimiento campesino e indígena; en el caso de la
oposición, porque se sumó a las posiciones del movimiento cívico que cerró filas en torno
a la demanda de capitalidad plena de Sucre para inviabilizar un acuerdo en la Asamblea
Constituyente
Esto significa que en el momento de mayor fortaleza de la figura presidencial
se configuró un escenario político institucional muy complejo. Desde enero de 2007
-cuando se elige como presidente del Senado a un representante de Unidad Nacional,
UN y la oposición empieza a ejercer su mayoría en la cámara alta- hasta enero de 2009
-cuando se produce la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado mediante
referéndum aprobatorio-, el proceso político estuvo signado por la polarización ideológica
y la confrontación interregional.
Es decir, -para hablar en los términos que utilizó María Ollier- los recursos de
poder objetivos que tenía el Presidente de la República se vieron disminuidos debido a la
división vertical de poderes provocada por la elección directa de prefectos con predominio
de opositores; y también por la distribución de fuerzas en el parlamento, marcada por una
aguda polarización en las relaciones entre el oficialismo y la oposición que impidieron la
concertación en la Asamblea Constituyente.
Esta configuración del escenario político generó condiciones especiales para el
ejercicio del decisionismo presidencial por parte de Evo Morales. Primero, porque se trataba
de arenas institucionales distintas y, luego, éstas presentaban una diversa composición de
actores estratégicos. La oposición estaba dividida y fragmentada puesto que, por un lado,
se encontraban las tres fuerzas de oposición parlamentaria (Poder Democrático y Social,
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Democracia intercultu ral y Representación política en América Latina
PODEMOS, Movimiento Nacionalista Revolucionario, MNR y Unidad Nacional, UN) y, por
otro, los actores regionales, como comités cívicos y prefectos que estaban -como vimos
en el caso de la aprobación de la convocatoria al Referéndum Revocatorio- en posiciones
contrapuestas. Los prefectos de los cuatro departamentos más influyentes (Tarija,
Santa Cruz, Cochabamba y La Paz) no tenían vínculo con los partidos de la oposición
parlamentaria. Y algo parecido ocurrió en la Asamblea Constituyente donde confluyeron
estos actores regionales y parlamentarios con estrategias divergentes.
Eso dificultó aun más las negociaciones que se encaminaron de manera dificultosa,
conflictiva y fueron definidas merced a decisiones presidenciales que condujeron el
proceso político hacia soluciones relativamente concertadas. En su ejercicio resalta el uso
de recursos de poder, tanto institucionales como simbólicos -objetivos y subjetivos-, por
parte de Evo Morales.
Dos situaciones ilustran la importancia del decisionismo presidencial para
encauzar el proceso político hacia salidas parcialmente concertadas: el acuerdo congresal
de octubre de 2008 y el acuerdo parlamentario de abril de 2009.
La primera situación se produjo cuando se aprobaron las modificaciones al
proyecto de nueva constitución para viabilizar la convocatoria al Referéndum Constitucional
mediante un acuerdo entre oficialismo y oposición. Entonces se realizó un "cerco" al
Congreso, después de una marcha de organizaciones sociales afines al gobierno llegó a La
Paz bajo la conducción de Evo Morales. Era una figura harto sugestiva y paradójica que la
cabeza del poder Ejecutivo dirigiera una marcha destinada a presionar al poder Legislativo,
sin embargo, en los hechos lo que ocurrió fue que la figura presidencial encarriló esa
protesta hacia una negociación parlamentaria para, como Evo Morales dijo, "convertir
el cerco en una fiesta". Este conflicto y la negociación se definió a partir de una decisión
personal de Evo Morales que aceptó incorporar en el texto constitucional un artículo
transitorio que considera su actual gestión gubernamental como la primera para fines de
reelección, es decir, cedió a la posibilidad de un segundo periodo consecutivo, una figura
que era posible a partir de la implementación de la nueva Constitución Política.
En abril de 2009 ocurrió algo similar. Cuando se iba a considerar la ley transitoria
electoral se abrió otro momento de crisis política debido a los desacuerdos entre oficialismo
y oposición. Esta vez el Presidente de la República inició una huelga de hambre contra
el Senado para presionar a la oposición que cuestionaba varios artículos del proyecto de
ley aprobado por el oficialismo en la Cámara de Diputados. Esta acción logró paralizar
la movilización social que pretendía reeditar el cerco al congreso. Y cuando se entrabó
la negociación parlamentaria, ésta se resolvió con la aceptación oficialista de encarar la
elaboración de un nuevo padrón electoral - demanda maximalista que había planteado
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La reinvención del presidencialismo
la oposición y que fue aceptada por una decisión presidencial personal- y, con eso, se
viabilizó la convocatoria a elecciones generales.
Es decir, Evo Morales actúa en los dos ámbitos. En el institucional, a partir de
las limitaciones que le impone el diseño institucional de la democracia representativa. Y
en el político, con decisionismo merced a la capacidad de liderazgo que tiene respecto a
los movimientos sociales. Estos ejemplos muestran nítidamente la fortaleza del liderazgo
de Evo Morales que, empero, se despliega en un marco institucional que pone límites al
ejercicio del decisionismo presidencial.
Este balance es importante para prefigurar las características que tendrá el
régimen político después de las elecciones de diciembre de este año. Y para auscultar al
respecto, paso a evaluar los posibles efectos de la nueva Constitución Política del Estado y
de la Ley de Régimen Electoral Transitorio.
Empero, antes es preciso mencionar que entre las propuestas que presentó
el oficialismo en la Asamblea Constituyente ese consignaba, por ejemplo, la re-elección
presidencial indefinida. Esta moción fue retirada gracias -digamos- a una coincidencia
temporal; porque cuando este tema estaba en debate en la Asamblea Constituyente.
boliviana, en Venezuela se realizó el referéndum constitucional respecto a la reelección
indefinida. Como Hugo Chávez perdió en esa consulta, la idea se "desinfló" en Bolivia y
también en Ecuador, donde era promovida por los seguidores de Correa. Así, sin mayores
aspavientos, se retiró la propuesta del MAS de la Asamblea Constituyente. También se había
planteado una propuesta de congreso unicameral, además, con la elección generalizada y
exclusiva mediante sistema uninominal, es decir, una regla electoral y un diseño del poder
Legislativo claramente favorable a las intenciones del oficialismo en nítida reacción a los
saldos negativos de la figura de gobierno dividido. Esta propuesta tampoco prosperó en
el tramo final del proceso constituyente y el acuerdo entre el oficialismo y la oposición
parlamentaria restituyó el congreso bicameral, no obstante se introdujeron algunas
modificaciones.
Es importante precisar estos avatares para advertir cómo quedó el diseño del
sistema político después de las negociaciones parlamentarias en octubre de 2008 y la
aprobación de la ley electoral transitoria en abril de 2009. Es posible llegar a la conclusión
de que es un ámbito -el de la reforma política- donde se produjo la mayor cantidad de
concesiones del oficialismo a la oposición, no obstante los rasgos de presidencialismo que
pueden surgir como consecuencia de los cambios constitucionales.
¿En qué medida las nuevas reglas o las reglas reformadas impulsan el
presidencialismo de mayoría?, y ¿en qué medida promueven o mantienen su carácter
pluralista? Para evaluar este tema recupero una distinción entre modos de gobierno, esto
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Democracia intercultural y Representación política en América Latina
es, el presidencialismo de mayoría y el presidencialismo pluralista, una distinción que
tiene que ver con la calidad de la democracia. Es evidente que un factor que explica la
calidad de la democracia es el grado de pluralismo existente en el funcionamiento del
sistema político. Si no hay pluralismo se pone en cuestión la calidad de la democracia
y si existe cierto grado de pluralismo que se traduce en multipartidismo fragmentado,
esto tiene consecuencias negativas para la estabilidad política. Esta es la complejidad del
tema y, en el caso que analizamos, las reglas electorales que se han aprobado incentivan,
estimulan y favorecen el pluralismo y no la concentración de escaños en una sola fuerza
política.
Es decir, las reglas que se han aprobado en la Constitución Política del Estado y
en la Ley de Régimen Electoral Transitorio no son reglas que favorecen directamente una
concentración de fuerzas en un partido -en este caso el MAS-, en todo caso, dependerá
de la distribución de preferencias electorales la posibilidad de una situación de dominio
de los poderes en juego por parte de una sola fuerza política. La motivación de esta idea
esbozada por Evo Morales respecto al control de todos los poderes está basada en el
balance de la experiencia de gobierno dividido que se vivió en los últimos tres años, la
misma evaluación que en el pasado incentivó a la forja de la "democracia pactada" como
respuesta a la ingobernabilidad que provocó la caída del gobierno de la UDP, esto es
mediante la conformación de coaliciones de gobierno para asegurar mayoría parlamentaria.
Cualquier candidato a la presidencia realizaría un similar ejercicio de evaluación de la
experiencia del gobierno de Evo Morales y evitar una situación de gobierno dividido en la
relación entre poderes Ejecutivo y Legislativo, más aún si se parte de la constatación que la
división vertical de poderes ya está sancionada constitucionalmente con el reconocimiento
del régimen de autonomías, sobre todo en el ámbito departamental.
¿Por qué se discute la posibilidad de que se produzca el predominio de una sola
fuerza política? Por las actuales condiciones peculiares del proceso político boliviano, por
la fuerza del oficialismo, por una estrategia definida en términos de reelección de la figura
presidencial y, también, por la dispersión de la oposición. Es decir, no se trata solamente
de las reglas electorales sino del balance de las estrategias y la distribución actual de
fuerzas políticas y respaldo electoral. Porque los cambios que se han introducido en el
sistema de representación política no afectan decisivamente en este aspecto. En primer
lugar, se mantiene el bicameralismo; en segundo lugar, se mantiene el sistema mixto de
plurinominales y uninominales en la cámara de Diputados; no obstante la cantidad de
uninominales se ha modificado con la Ley de Régimen Electoral Transitorio y ahora se
tienen 77 diputados uninominales de un total de 130. La posibilidad de concentración
de escaños en una organización política radica en que la elección por mayoría simple
en distrito uninominal favorece a los partidos fuertes, por lo tanto se produciría una
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La reinvención del presidenciales
concentración de escaños en la fuerza política ganadora que respalda al presidente
en la medida que la ley incrementó el número de diputados uninominales (70 + 7 en
circunscripciones especiales indígenas) en detrimento de los plurinominales (53 escaños).
Adicionalmente, se mantiene el sistema D' Hont para asignar escaños plurinominales,
método que favorece a los más votados. No obstante, no hay que perder de vista que
existe una regla de corrección de proporcionalidad tal como se establece en el art. 38 de la
Ley de Régimen Electoral Transitorio, que indica que del total de escaños que corresponda
a una organización política se restará sus diputaciones uninominales hasta llegar ala
cantidad proporcional correspondiente.
Vale la pena resaltar el debate respecto a las circunscripciones especiales indígenas
-que no están cuantificadas en la Constitución- porque se partió de la suposición de que el
MAS iba a proponer un total de 36 circunscripciones indígenas, suponiendo que ese es el
número de "nacionesy pueblos indígena originario campesinos" a partir del reconocimiento
de 36 idiomas oficiales en la nueva Constitución. Esta era la "denuncia" de la oposición,
sin embargo, la propuesta oficialista fue de 14 circunscripciones especiales indígenas y,
después de las negociaciones, la ley electoral transitoria consigna 7 circunscripciones
indígenas. Además, y es otro tema interesante, los diputados indígenas serán elegidos
mediante voto universal y no a través de "normas y procedimientos" de la "democracia
comunitaria", asimismo, en estas circunscripciones especiales pueden postular candidatos
tanto los partidos políticos y las agrupaciones ciudadanas, no solamente organizaciones
de los pueblos indígenas. Este no es un detalle secundario, porque la inclusión de
circunscripciones especiales indígenas es un rasgo de la "democracia comunitaria", un
elemento novedoso en el sistema de representación política que amplía las instituciones
democráticas. La democracia comunitaria se suma a la democracia participativa, vigente
desde el año 2004, y a la democracia representativa, pero sin provocar una situación de
dualismo en el sistema de representación política puesto que no introducen distintas reglas
de elección de diputados. Así, la Constitución establece que las normas y procedimientos
propios de los pueblos indígenas solamente se ejercerán en los casos de disputa electoral
que no estén sujetos al voto universal. Adicionalmente, la primera aplicación de esa regla
se da mediante la Ley de Régimen Electoral Transitorio que, aparte de ajustarse a este
criterio, abre la competencia electoral a otras modalidades organizativas. Por lo tanto, la
democracia comunitaria no es incorporada de manera excluyente respecto a la democracia
representativa, sino sometida a la representación basada en el voto convencional de
carácter "liberal".
En cuanto a la cámara alta, en el Senado se incrementa de tres a cuatro el
número de representantes y se modifica la asignación de escaños, introduciéndose el
sistema proporcional por divisores naturales. Esto amplía la capacidad representativa de
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Democracia intercultural y Representación política en América Latina
las bancadas departamentales porque permite la presencia de algunas fuerzas políticas
menores y no existen posibilidades de una tendencia al bipartidismo que podría provocar
la regla de distribución anterior que repartía dos senadores al vencedor y uno a la segunda
fuerza.
El cálculo que se realiza respecto al beneficio que tendría el MAS con esta
modificación en el Senado, está basado en la utilización de los datos electorales de los
comicios de 2005. Si se aplican las cifras de diciembre de 2005 se obtiene como resultado,
en el caso del MAS, un incremento de 12 a 21 senadores, por lo que tendría mayoría en
el Senado. Es evidente que la propuesta de modificación en la composición del Senado
estuvo motivada por este cálculo aunque bajo el manto de otro código discursivo, el de la
ampliación del pluralismo en la representación departamental en la cámara alta. Al margen
del cálculo instrumental de los actores es posible valorar los cambios en las reglas a partir
de observar si promueven o no el pluralismo político; en este caso, las modificaciones en
el Senado apuntan a la ampliación de la calidad representativa de la democracia.
Para concluir, menciono otro detalle respecto al presidencialismo y los límites
institucionales al decisionismo político. En la Constitución Política del Estado se mantiene
la regla de 2/3 para la designación de algunas autoridades y también para la aprobación
de algunas leyes importantes, sobre todo la Reforma Constitucional, tanto parcial como
total, mediante Asamblea Constituyente. Y en ambos casos, la reforma constitucional debe
someterse a referéndum aprobatorio, vale decir, no depende solamente de la distribución
de fuerzas parlamentarias. Y un detalle más. Se ha introducido un sesgo parlamentarista
que se expresa en la destitución de un ministro si la futura Asamblea Legislativa
Plurinacional Congreso lo censura con dos tercios de votos, puesto que el presidente
no tiene posibilidades de ratificar a esa autoridad. Un regla inexistente hasta la fecha y
que menoscaba una prerrogativa presidencial. Aparentemente son detalles o aspectos
institucionales secundarios que, empero, nos motivan a pensar que a la hora de evaluar
el ejercicio de poder político es preciso prestar atención a los aspectos institucionales que
ponen límites al ejercicio arbitrario del poder, al decisionismo presidencial. Y al poner
límites están generando condiciones para la negociación, el acuerdo o el pacto que es un
resultado deseado y necesario cuando existe pluralismo en democracia.
FUENTE:
CNE-IDEA-PNUD
(01-01-2010)